La situation des organes et mécanismes régionaux de protection des droits humains en Afrique, Amnesty International, 2019

Auteur : Amnesty International

Organisation affiliée : Amnesty International

Type de publication : Rapport

Année de publication : 2019

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Le système africain des droits humains est fondé sur la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, adoptée en 1981 par l’Organisation de l’unité africaine (OUA). Il relève actuellement de l’UA, principale organisation intergouvernementale du continent africain. La Charte africaine est le principal traité relatif aux droits humains sur lequel s’appuie le système. Les autres traités en vigueur qui constituent le cadre normatif du système sont la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant, le Protocole à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits des femmes en Afrique (le Protocole de Maputo) et la Convention de l’Union africaine sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique (la Convention de Kampala).

Un systeme, trois mecanismes

• La commission africaine des droits de l’homme et des peuples

La CADHP est un organe quasi-judiciaire créé en vertu de l’article 30 de la Charte africaine. Ses fonctions spécifiques sont les suivantes : statuer sur les plaintes liées aux droits humains, examiner les rapports périodiques établis par les États parties, enquêter sur les allégations de violations des droits humains et formuler de nouvelles règles et normes. Toutes ces fonctions reposent sur le pouvoir de la CADHP d’interpréter et d’appliquer les traités régionaux relatifs aux droits humains et de suivre leur mise en œuvre par les États parties.

• Le comité africain d’experts sur les droits et le bien-être de l’enfant

Le CAEDBE est l’organe de supervision chargé de suivre l’application et le respect de la Charte africaine des droits de l’enfant. À l’instar de celui de la CADHP, son mandat comporte des volets de protection et de promotion. Il examine les plaintes en rapport avec les droits de l’enfant et les rapports périodiques transmis par les États parties. Il mène également d’autres activités, parmi lesquelles des enquêtes, des visites dans les pays, l’élaboration de normes et des études sur des thèmes en particulier, selon qu’il convient.

• La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples

La CAfDHP est l’organe judiciaire qui complète le mandat quasi-judiciaire de la CADHP. Elle est chargée spécifiquement de compléter la procédure de communication en vigueur à la CADHP. Elle prononce des jugements contraignants que les États parties sont tenus d’appliquer et dont ils doivent garantir l’exécution. Ces décisions découlent de l’exercice de son mandat contentieux.

Divers acteurs peuvent saisir la CAfDHP : la CADHP, les États parties en qualité de demandeur, de défendeur ou de partie intéressée, les organisations intergouvernementales africaines, les personnes physiques et les ONG. Cependant, les ONG n’y sont autorisées que si elles ont le statut d’observateur auprès de la CADHP. En outre, les personnes physiques comme les ONG ne peuvent saisir la Cour directement que si l’État concerné a émis une déclaration en ce sens.

Exécution du mandat

• Décisions relatives aux communications et aux affaires
• La CADHP fait du sur-place

La procédure de communication en vigueur à la CADHP a offert à de nombreuses victimes d’atteintes aux droits humains en Afrique une voie de recours plus que nécessaire pour demander réparation au niveau régional lorsque les systèmes nationaux s’avéraient défaillants. Certaines des décisions de la CADHP découlant de la procédure de communication ont constitué des avancées majeures et ont contribué à combler des lacunes et à élargir la portée normative de la Charte africaine.

Néanmoins, la procédure de communication se heurte à une difficulté chronique, à savoir le délai de prise de décision, qui aboutit à une accumulation des dossiers. Ce problème persistait pendant la période visée. Juste avant le début de la période considérée (novembre 2017), la CADHP avait 232 communications pendantes, ce qui représentait une hausse de 217 % en 10 ans (73 dossiers pendants en mai 2007). À la fin de la période considérée, le nombre de dossiers en instance avait légèrement augmenté, s’établissant à 240. Ces chiffres illustrent la lenteur du traitement des communications, qui ne permet pas, loin s’en faut, de classer autant de communications que la CADHP en reçoit.

Juste avant le début de la période considérée (novembre 2017), la CADHP avait 232 communications pendantes, ce qui représentait une hausse de 217 % en 10 ans (73 dossiers pendants en mai 2007)

• Le CAEDBE est manifestement sous-exploité

La procédure de communication en vigueur au CAEDBE est utilisée de façon sporadique. En 17 ans d’existence, le CAEDBE n’a reçu que 11 communications, dont la dernière au début de l’année 2019. Plus de 50 % des communications ont été introduites en 2015 et 2016. Pendant la période considérée, le CAEDBE a achevé de traiter trois communications. Par conséquent, toutes les communications enregistrées avaient été classées à la fin de cette période, à l’exception de deux : l’une introduite en 2019 et l’autre, antérieure, en raison de laquelle le CAEDBE continuait de suivre un règlement amiable entre les demandeurs et l’État défendeur. La durée la plus longue qui se soit écoulée entre l’introduction d’une communication auprès du CAEDBE et la décision finale au fond a été de 2-9 ans.

Plusieurs des décisions du CAEDBE relatives à des communications sont considérées comme révolutionnaires en ce qu’elles remettent en cause des lois et des pratiques nationales qui bafouent les droits de l’enfant.

• La CAfDHP se trouve dans un état stationnaire

Afin que la CAfDHP statue rapidement sur les affaires, l’article 28(1) du Protocole sur la Cour africaine dispose qu’elle doit rendre un jugement dans les 90 jours suivant l’achèvement de ses délibérations. La CAfDHP a communiqué pour la première fois des statistiques sur le traitement des affaires dans son rapport annuel 2011. Cette année-là, elle avait été saisie de 14 affaires et sept étaient encore en instance à la fin de l’année. Depuis lors, le nombre d’affaires pendantes ne cesse d’augmenter, ce qui réduit à néant les efforts déployés par la Cour pour rattraper son retard. Le nombre d’affaires pendantes, qui s’élevait à 90 à la fin de l’année 2016, est passé à 119 à la fin de l’année 2017.

Au cours de la période considérée, la CAfDHP a rendu 25 jugements : 18 au fond, cinq sur la recevabilité, un déterminant des réparations et un ordonnant des mesures provisoires. À la fin de juin 2019, le nombre total d’affaires dont la CAfDHP avait été saisie depuis sa création atteignait 205 et il y avait 143 affaires pendantes (contre 119 à la fin de l’année 2017). Les 15 plus anciennes affaires toujours en instance avaient été introduites en 2015.

• Examen des rapports des états parties

Les États parties à la Charte africaine et au Protocole de Maputo sont tenus de présenter à la CADHP des rapports biennaux indiquant dans quelle mesure ils ont appliqué les dispositions de ces deux traités. La même obligation s’applique à l’égard de la Charte africaine des droits de l’enfant. Des directives élaborées par les deux mécanismes régionaux guident les États dans l’établissement des rapports.

La procédure d’établissement de rapports aboutit à des observations finales dans lesquelles l’organe régional indique succinctement dans quelle mesure, selon lui, l’État concerné a appliqué le traité régional relatif aux droits humains dont il est question. Les observations finales contiennent généralement la liste des points positifs, des difficultés, des préoccupations et des recommandations formulées par l’organe de surveillance du traité.

• Élaboration de normes

Les organes régionaux de protection des droits humains en Afrique ont toujours joué un rôle crucial dans le développement des règles et normes du système africain des droits humains. La principale avancée normative enregistrée pendant la période visée a été l’adoption, par la CADHP, du projet de protocole à la Charte africaine relatif à la protection et à la sécurité sociales. L’élaboration de ce protocole a été motivée par la nécessité de combler une lacune de la Charte africaine.

En janvier 2018, la CADHP et le CAEDBE ont publié leur toute première Observation générale conjointe, qui portait sur le mariage des enfants en Afrique, une atteinte aux droits humains qui persiste dans de nombreux pays africains. Cette Observation générale conjointe décrit les mesures, notamment législatives et institutionnelles, que les États parties doivent prendre pour concrétiser l’interdiction du mariage des enfants et protéger les droits des enfants mariés ou risquant de l’être. Cette initiative novatrice a permis au problème du mariage des enfants de recevoir toute l’attention qu’il mérite.

• Appels urgents et mesures provisoires

La CADHP a émis au total 83 appels urgents et cinq mesures conservatoires pendant la période considérée. Ces appels urgents concernaient la situation de 28 pays différents94. Parmi ces appels, 59, soit 71 % d’entre eux, portaient sur les difficultés rencontrées par les défenseur(e)s des droits humains (DDH), dénonçant la fréquence des agressions, des manœuvres de harcèlement et des arrestations et détentions illégales dont sont victimes les DDH sur le continent, et soulignant l’importance du rapporteur spécial de la CADHP sur les défenseurs des droits de l’homme et point focal sur les représailles en Afrique.

Le CAEDBE a émis trois appels urgents pendant la période visée par ce rapport. Ils étaient adressés au Cameroun, au Soudan du Sud et à la Tanzanie. L’appel urgent au Soudan du Sud concernait le recours à la peine de mort contre des personnes qui étaient enfants au moment de la commission du ou des crime(s) pour lesquels ils ont été déclarés coupables au Soudan du Sud.

La CAfDHP a rendu deux ordonnances portant mesures provisoires pendant la période examinée. Dans la première ordonnance, rendue le 7 décembre 2018, elle demandait au Bénin de surseoir à l’exécution d’une peine de prison jusqu’à ce qu’une décision soit prise dans l’affaire en question. La deuxième, rendue le 19 février 2019, ordonnait à la Tanzanie de surseoir à l’exécution d’une peine capitale.

Relations et échanges avec les principales parties intéressées

• Présentations des rapports des états parties

De nombreux États ne font pas preuve de diligence pour soumettre leurs rapports périodiques à la CADHP et au CAEDBE, qu’ils envoient soit bien après la date limite, soit pas du tout. En général, les États ne réagissent pas non plus aux appels urgents et aux mesures provisoires des mécanismes régionaux.

Le dernier rapport d’activité de la CADHP révèle qu’alors que huit États parties ont été évalués pendant la période concernée, le nombre d’États à jour de leurs obligations de rapport a légèrement augmenté. Par conséquent, 78 % des États parties à la Charte africaine étaient en retard. Parmi eux, cinq États n’avaient jamais soumis de rapport. Il s’agit des pays suivants : Comores, Guinée équatoriale, Guinée-Bissau, Sao Tomé-et-Principe et Somalie.

En tout, 15 États parties ont plus de trois rapports en retard, tandis que 24 autres sont en retard de trois rapports ou moins. Seuls 13 États parties sont à jour de leurs obligations de rapports aux termes du Protocole de Maputo. Les autres, soit 78 % des États parties, n’ont toujours pas soumis leur rapport initial à la CADHP. Sur les 27 États parties à la Convention de Kampala, aucun n’a présenté de rapport à la CADHP, comme l’impose pourtant l’article 14(4) de cet instrument.

• Réponses aux appels urgents et mesures provisoires

Sur les 83 appels urgents adressés par la CADHP aux États parties pendant la période considérée, seuls 26 ont fait l’objet d’une réponse écrite de l’État, soit 31 % seulement de l’ensemble des appels urgents. Dans deux cas, à savoir le Botswana et l’Ouganda, les réponses des États ont été signées par leur chef d’État respectif, montrant que ces appels urgents ont été pris en compte au plus haut sommet de l’État dans ces deux pays.

La CADHP a l’habitude de ne pas publier les appels urgents et les réponses des États, une pratique qu’elle a maintenue lors de la période visée par ce rapport. Elle propose à la place de courts résumés dans ses rapports d’activités. Dans ces conditions, il est difficile de mesurer concrètement la nature, la promptitude et la qualité des réponses des États, pour déterminer s’il s’agit de simples refus d’admettre les faits sans réelle justification ou si elles sont le résultat d’enquêtes appropriées sur les violations présumées. Toutefois, il est à signaler que dans la réponse du Botswana, le président a rappelé la position établie de longue date par le pays, qui n’a pas l’intention d’abolir la peine de mort ou d’observer un moratoire, comme l’a recommandé la CADHP.

Concernant les deux ordonnances portant mesures provisoires rendues par le CAfDHP pendant la période considérée, les pays visés – le Bénin et la Tanzanie – n’avaient pas envoyé de réponse à la Cour à la fin de la période, alors que le silence absolu de ces deux pays durait donc depuis plus de six mois.

• Respect des recommandations et des décisions

En dépit des promesses répétées, les États respectent toujours aussi peu les décisions finales des mécanismes régionaux, qu’il s’agisse des arrêts de la CAfDHP ou des recommandations de la CADHP ou du CAEDBE. Depuis sa création jusqu’au 30 juin 2018, la CAfDHP a rendu au total 28 arrêts sur le fond dans lesquels, ayant établi que les États parties concernés étaient fautifs, elle a ordonné des mesures deréparation. Pourtant, un pays seulement (le Burkina Faso) s’était pleinement conformé à l’arrêt de la CAfDHP à la fin de la période considérée. Les cinq autres n’y avaient que partiellement donné suite (Tanzanie), ou n’avaient pas obtempéré du tout (Côte d’Ivoire, Kenya, Libye et Rwanda).

Avant le 27^e Sommet de l’Union africaine qui s’est tenu en juillet 2016, Amnesty International a appelé les États membres de l’UA à « s’engage[r] de nouveau à honorer les obligations inscrites dans les traités régionaux en faveur des droits humains ». Les membres de l’UA, dans leur déclaration sur le thème de l’année 2016, ont réitéré leur « ferme détermination » à « mettre entièrement en œuvre les instruments relatifs aux droits de l’homme et des peuples et les lois et politiques nationales en la matière ainsi que les décisions et recommandations formulées par les organes de l’UA dotés d’un mandat de droits de l’homme ». Pourtant, comme le montre le bilan de la coopération des États avec les mécanismes régionaux exposé ci-dessus, cette détermination ne s’est pas nécessairement traduite par des actes tangibles. Amnesty International réitère l’appel qu’elle a lancé en 2016 aux membres de l’UA.

• Pressions et hostilités politiques

L’indépendance et l’autonomie des organes régionaux, en particulier la CADHP, ont été gravement menacées pendant la période examinée, surtout en 2018. La menace tire son origine dans une décision de 2015, dans laquelle le Conseil exécutif de l’UA ordonnait à la CADHP de retirer le statut d’observateur à la CAL, une ONG sud-africaine. Confrontés au risque réel de perdre leur statut d’observateur, la CAL et le Centre des droits de l’homme de l’université de Pretoria ont déposé ensemble une demande d’avis consultatif auprès de la CAfDHP en novembre 2015.

Dans cette requête, ils réclamaient une interprétation de la portée du pouvoir d’« examiner » des organes délibérants de l’UA vis-à-vis de la CADHP. Alors que la requête était pendante devant la CAfDHP, la CADHP a remis à plus tard toute action sur le statut d’observateur de la CAL, jusqu’à ce que l’avis soit rendu. Cependant, en septembre 2017, la CAfDHP a estimé qu’elle ne pouvait pas rendre d’avis sur cette question, car le statut juridique de la CAL et du Centre pour les droits de l’homme ne leur permettait pas de solliciter un avis consultatif auprès de la Cour.

La CAfDHP s’est également heurtée à de vives réactions politiques pendant la période visée par ce rapport. Pendant l’examen de son rapport d’activité par le COREP en janvier 2018, le Rwanda a critiqué la CAfDHP au motif qu’elle continuait de se saisir d’affaires engagées contre le pays par des personnes qu’il considère ostensiblement comme « génocidaires ». C’est pour cette même raison que le Rwanda avait déjà retiré en février 2016 sa déclaration autorisant la saisine directe de la Cour par des particuliers et des ONG.

Réforme institutionnelle de l’Union Africaine

Au début de la période examinée, des préoccupations légitimes se sont fait entendre au sein des organes régionaux et de leurs parties intéressées. En effet, la première version d’une étude sur la cohérence politique et institutionnelle de l’UA, préparée dans le cadre d’un programme de réforme plus vaste, proposait la fusion de tous les organes quasi judiciaires de l’UA, en particulier la CADHP et le CAEDBE, en une instance unique baptisée « Institut de l’UA », qui aurait eu un mandat beaucoup moins étendu reposant sur la réalisation d’études.

Finalement, aucune décision de réforme spécifique liée aux mécanismes régionaux n’a été adoptée pendant la période couverte par le rapport. Cependant, les mécanismes régionaux ont non seulement présenté leurs propositions écrites à l’Unité des réformes institutionnelles de l’UA, qui coordonne le programme, au cours de l’année 2018, mais ils ont aussi participé à des réunions de consultation avec cette Unité. La CAfDHP a pour sa part, suggéré trois changements principaux.

Premièrement, elle a proposé que la saisine directe de la Cour pour les particuliers et les ONG soit automatique dès la ratification du Protocole relatif à la Cour africaine par un pays ou son adhésion à celui-ci. Cette saisine ne doit pas être subordonnée à une déclaration distincte des États, comme le prévoit actuellement l’article 34(6) du Protocole relatif à la Cour africaine. Deuxièmement, la CAfDHP a proposé que ses juges travaillent à plein temps. Seul le président de la Cour est actuellement à ce régime. Troisièmement, elle a suggéré l’introduction d’un système de chambres. La Cour siège actuellement en formation plénière pour toutes les affaires portées devant elle, avec un quorum d’au moins sept juges.

Recommandations

• Aux mécanismes africains de protection des droits humains
• Commission africaine des droits de l’homme et des peuples
• Conserver son indépendance et son autonomie en veillant à ce que l’ensemble de ses décisions et actions, sur le fond ou d’ordre administratif, soient guidées par l’esprit et la lettre du droit international relatif aux droits humains, en particulier les traités régionaux africains en matière de droits humains.
• Comité africain d’experts sur les droits et le bien-être de l’enfant
• Mener des activités de sensibilisation sur tout le continent pour faire connaître sa procédure de communication comme moyen de mettre fin aux atteintes aux droits des enfants, et accroître son utilisation.
• Cour africaine des droits de l’homme et des peuples
• Prendre de toute urgence des mesures immédiates pour réduire le nombre d’affaires inscrites à son rôle, en commençant par élaborer un plan de réduction des affaires en instance à transmettre aux acteurs concernés, notamment au grand public. Ce plan doit mettre en évidence le droit des personnes à ce que leur cause soit entendue dans un délai raisonnable, et donc le traitement rapide des communications ainsi que le respect strict des délais de la part des parties, en particulier des États.
• Aux États membres de l’Union Africaine
• Respecter et protéger l’indépendance et l’autonomie des organes et mécanismes régionaux de protection des droits humains.
• Garantir un accès libre et sans entraves aux sessions des organes régionaux de suivi des traités relatifs aux droits humains et veiller à ce qu’aucun participant ne fasse l’objet de représailles en raison de sa participation à ces sessions.