La réforme de l’Union africaine : vers une sophistication de la transformation de l’organisation panafricaine, Thinking Africa, 2021

Auteur : Ladisla NZE BEKALE

Organisation affiliée : Thinking Africa

Type de publication : Article

Date de publication : Février 2021

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Introduction

Depuis plusieurs années l’Union africaine est l’objet de débats sur son fonctionnement et, la question de la réforme y est permanente. Il est convenable de se souvenir des discussions sur le Gouvernement de l’Union, proposant de transformer la Commission en Autorité de l’UA. Un dialogue directif fut institué entre l’acteur unique (État membre) et la Commission augurant d’une réorganisation marquée du sceau de la prépondérance des idéaux de cet actionnaire unique. De cette orientation, il est aisément compréhensible que finalement l’UA est une organisation dont les États concentrent tous les pouvoirs, surtout ceux d’adopter les politiques et les instruments juridiques, comme ceux de leur mise en œuvre à tous les niveaux. Pour l’UA la Commission est malheureusement un objet de fantasmes entretenus par les Représentants des États membres qui agissent en propriétaires omnipotents de l’organisation. La décision de réformer est généralement soutenue par le constat des dysfonctionnements et de l’absence de résultats. La restructuration de l’UA impose donc l’honnêteté de reconnaitre les manquements et les échecs de l’institution à tous les niveaux. Les politiques de l’UA sont mises en œuvre au moins à trois niveaux : continental (Union), régional (Communauté Économique Régionale) et national (États membres). L’essentialité de ce dernier niveau est à souligner compte tenu de la responsabilité des États membres dans le succès ou l’échec des politiques de l’UA.

Comparé à l’UE, il n’y a aucun partage réel des pouvoirs entre les États membres et les organes exécutifs à l’UA

Cependant, la volonté de réformer est motivée par une crise ou des insuffisances d’une organisation à atteindre ses objectifs, dans le cas de l’UA, elle peine à conduire le continent vers la prospérité. Les défis sont multiples et paraissent parfois insurmontables (…) En fait un réaménagement de l’Union sous-entend implicitement une révision du rôle des États membres dans la construction de l’Afrique que nous voulons, l’adaptation des politiques et des instruments de l’UA. Comparé à l’UE, il n’y a aucun partage réel des pouvoirs entre les États membres et les organes exécutifs à l’UA. Ainsi, une réforme efficace n’est pas envisageable si ce niveau de mise en œuvre des politiques n’est pas explicitement et volontairement (d’un point de vue politique) engagé dans cette restructuration.

1. Les enjeux et les défis de la réforme de l’UA : pour une pertinence entre l’organisation et son action

En matière de politiques publiques, s’agissant des réformes la problématique entre politiques, action et institution dépend des acteurs en présence dans cette gestion du changement. Une présupposition vérifiable successivement, à partir du lien aléatoire entre restructuration et politiques publiques (1.1). Le caractère hypothétique de ce rapport ne peut être arboré en norme, au contraire, « un paradigme de politique publique repose bien sur des croyances particulières sur des objectifs d’action considérés comme désirables et sur des instruments spécifiques ». Ainsi surgit le questionnement de l’intellection entre la restructuration de l’UA et ses objectifs (1.2) consignés dans l’Agenda 2063, tout comme l’insuffisante performance de sa mise en œuvre par les États membres, autrement qualifié d’acteur principal et de niveau opérationnels des politiques de l’UA.

• La problématique de la réforme et de l’adaptation des politiques publiques de l’Union africaine

« L’UA mène des politiques publiques internationales et l’Agenda 2063 qualifié de politique africaine de développement, étant donné qu’elle couvre les principaux objectifs de l’organisation pour les 50 prochaines années. » L’Agenda 2063, en tant que politique africaine de transformation constitue le cadre ou la politique de développement du continent, comme toutes les politiques sectorielles de l’UA, est mise en œuvre « à trois niveaux, du continental au national [en passant par le régional], les responsabilités des différents niveaux d’exécution se doivent préalablement d’être clarifiées. Ainsi, dans ce programme de construction d’une Afrique prospère et en paix, il revient à l’UA [Commission] d’assurer la coordination et le suivi-évaluation de la réalisation de l’Agenda ». On en déduit que la responsabilité du niveau continental (souvent mécaniquement réduit à la Commission) n’est pas la mise en œuvre opérationnelle et tactique des politiques. La réforme doit en tenir compte, tout comme le niveau régional est considéré comme le centre (entre le niveau continental et national) de la mise en œuvre de l’Agenda au niveau des États, c’est donc aux CER d’adopter des plans régionaux de réalisation de l’Agenda, ils peuvent par conséquent établir une approche régionale constituant un continuum entre le niveau continental et national. La responsabilité de ce dernier échelon est « de mettre en œuvre ce que l’Agenda appelle les activités clés, ainsi peuvent-ils adopter une approche de réalisation de l’Agenda reposant sur le principe de subsidiarité ». Les États membres doivent adopter, intégrer l’Agenda 2063 et les plans décennaux de mise en œuvre connexes comme base pour l’élaboration de leurs visions et plans nationaux ; utiliser les structures de planification nationales pour le suivi et l’évaluation, les méthodologies, les systèmes et processus, les règles et règlements, les formes et les formats de mise en œuvre dans le cadre de l’exécution de l’Agenda 2063 ; élaborer les directives permettant aux différents intervenants de participer à la conception, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation ; veiller à ce que l’assemblée législative adopte l’Agenda 2063 comme plan directeur pour le développement social, économique et politique de l’Afrique pour les 50 prochaines années.

• L’hypothétique cohérence entre la construction d’une Afrique prospère et la réforme de l’Union africaine

L’agenda 2063 est considéré comme cadre politique de développement et de transformation de l’Afrique, il « se définit comme un plan d’action destiné à faire de l’Afrique, tout au long des cinquante prochaines années, un continent uni, prospère et pacifique. ».

L’effectivité et l’efficacité, de la réalisation de cette politique de développement, sont tributaires de l’implication totale des États membres comme acteurs essentiels de la mise en œuvre des politiques de l’UA. À l’échelle nationale la mise en œuvre de l’Agenda 2063 demande un contexte favorable au préalable, celui-ci est déterminé par ce même Agenda. La déduction faite de la délimitation de l’action dévolue aux États membres de l’UA, pour l’appropriation et la réalisation de la politique africaine de développement, consolide la position par essence indispensable des États membres à la transformation de l’Afrique. Ils sont responsables de mettre en œuvre ce que l’Agenda appelle les activités clés, ainsi peuvent-ils adopter une approche de réalisation de l’Agenda reposant sur le principe de subsidiarité. L’identification préalable, des espaces d’exécution des politiques publiques africaines contenues dans le cadre général de l’Agenda 2063, indique sans les citer les lieux pour ne pas dire les niveaux de gouvernance à considérer implicitement par la restructuration. Si tant est que cette politique de transmutation institutionnelle s’inscrit dans l’horizontalité et la verticalité qui prennent en considération les trois acteurs impliqués dans les politiques de l’UA.

Pendant que l’UA est en pleine réforme devant aboutir à une organisation plus performante, il est propice de préciser qu’« un des meilleurs spécialistes des systèmes de gouvernance de la région de l’Asie-Pacifique, affirme qu’un partage des rôles entre des organisations onusiennes et des institutions financières internationales semble avoir été opéré avec une efficacité relative ». La réforme de l’UA, sans se précipiter, n’irait-elle pas dans ce sens ? A savoir un partage des responsabilités, comme prescrit par l’Agenda 2063, entre les différents niveaux de gouvernance indispensables à la réorganisation de l’UA ? D’un côté, les gouvernements élaborent et mettent en œuvre des projets et des programmes de modernisation de la gestion publique [relatifs à l’Agenda 2063]. D’un autre côté, les institutions [de l’UA] poursuivent auprès des gouvernements des efforts de sensibilisation en matière de démocratie, de droits de l’homme, d’imputabilité et de transparence.

Ce processus amène donc les acteurs [étatiques] à élaborer des normes nouvelles de gouvernance imprégnées à la fois de valeurs locales, nationales et régionales, mais influencées aussi par des normes et politiques internationales [comme l’Agenda 2063] adoptées volontairement par tous les États membres de l’UA. Ces hypothèses internationalistes et de management public corroborent l’argumentation d’une restructuration de tous les niveaux de l’UA. 

2. La mosaïque situationnelle des Communautés économiques régionales (CER)

Les CER constituent des institutions politiques et de développement suffisamment fort qui permettront d’avancer sur les chemins de l’intégration continentale. Le principe est donc de poursuivre les actions tout en tirant les leçons des échecs du passé et en s’appuyant sur les réussites incontestables. Malgré ces acquis, elles présentent néanmoins une mosaïque de situations (mettant en exergue des incohérences doctrinales et évolutives) avec celles qui avancent résolument vers l’Union Africaine et celles stagnent. Ainsi apparait le modèle d’intégration différenciée de l’UA est un frein à l’intégration (2.1) mais il prime au regard du fonctionnement de l’organisation et de l’évolution des CER (2.2). Alors que d’autres n’en sont même pas au niveau de l’acceptabilité du principe de la CER (2.3).

• La transposition du principe de l’intégration différenciée au niveau des CER : Une incommodité à la construction d’une Afrique prospère et en paix

La dissimilitude, de la progression des CER, est un argument supplémentaire soutenant la théorie d’une intégration différenciée, sélective et malgré tout coordonnée. C’est de fait qu’il a été observé que les États membres choisissent finalement les éléments de l’intégration africaine relatifs à leurs intérêts particuliers. Au niveau régional et continental le constat de cette démarche différentielle s’est imposée comme étant désormais la norme malgré les échéanciers définis pour accélérer la transformation de l’Afrique. Cette méthode différenciée donne effectivement des résultats appropriés à une telle démarche aux niveaux régional et national. A titre d’illustration le rapport la Commission de l’UA (2019) sur l’état de l’intégration précise que « dans l’ensemble, les huit CER reconnues par l’UA sont invariablement confrontées à des difficultés initiales de financement et de capacités humaines, au chevauchement des adhésions, à la faiblesse de l’appareil de mise en œuvre des principaux programmes et projets d’intégration régionale et à l’absence d’orientation et d’alignement des institutions. La persistance des conflits et de l’insécurité et des goulots d’étranglement au niveau des infrastructures demeurent des obstacles omniprésents à une intégration plus poussée. Pour avancer, l’on ne saurait trop insister, entre autres, sur la nécessité de concevoir des mécanismes de financement novateurs. Le rapport fournit un résumé des réalisations, des défis et des recommandations pour chaque CER ». La différenciation intégrationniste, établie de fait par les États membres, comme posture de positionnement est aussi la principale résultante émanant de l’observation des CER. A partir des priorités choisies par ces organes pour s’insérer dans l’UA, trois perspectives structurées par des facteurs politiques et économiques en découlent, l’intégration par l’économie, la sécurité et l’économie, la sécurité et l’environnement.

• L’intégration différenciée et intéressée en marche au niveau des CER

Comme expliqué ci-dessus l’intégration différenciée est effectivement observable de manière concrète. En effet, la CEDEAO et la SADC sont guidées par une intégration par l’économie et la sécurité. Aussi « la mise en œuvre [par la CEDEAO] du protocole sur la libre circulation des personnes, des biens et des services a entraîné un accroissement des échanges inter-régionaux entre les États membres. Afin d’accélérer la création de l’Union douanière, la CEDEAO a entamé en 2015 la mise en œuvre du Tarif extérieur commun (TEC) et à partir de juin 2018, tous les États membres, à l’exception du Cap vert, appliquent le Tarif extérieur commun de la CEDEAO.» La SADC a également enregistré des résultats louables en termes de promotion d’une intégration commerciale plus poussée, de développement des infrastructures et de programmes régionaux dans les secteurs agricole, environnemental et social. L’Organe chargé de la coopération en matière de politique, de défense et de sécurité a fait un travail élogieux. La politique de défense et de sécurité de l’UA y est également effective ces « CER ont développé un droit dérivé des instruments juridiques continentaux. C’est dans cette perspective que des institutions similaires à celles existantes de l’UA ont été créées dans les CER. Ces institutions sont, pour la plupart, celles prévues par le Protocole relatif au CPS. Dans les régions, les questions de défense et de sécurité sont gérées par des organes équivalents au CPS. » Ces CER ont démontré un leadership exemplaire (comparativement à d’autres) dans la gestion des crises au Zimbabwe et récemment au Mali à la suite du coup d’État contre le Président déchu Ibrahim Boubacar Keita.

La CEEAC, la CEN-SAD et l’IGAD en revanche ont privilégié la sécurité et l’environnement dans leur démarche intégrative. « La CEEAC a renforcé l’intégration régionale à travers l’architecture de paix et sécurité, ainsi que l’intégration environnementale et la gestion des ressources naturelles à travers un système de promotion de l’économie verte et un mécanisme régional de réduction des risques de catastrophe et de prévention du changement climatique ». À l’épreuve d’immenses défis la CEEAC a décidé de se réformer, cette restructuration voulue par les leaders de la région repose sur un certain pragmatisme né de l’inefficacité et de l’inefficience de l’organisation régionale depuis plus de trois décennies. La quête de modernisation et d’alignement aux enjeux d’intégration, de paix et de développement sont les principaux objectifs de la restructuration de la CER entamée depuis quelques années. Les principaux aspects de la réforme sont fondés sur la transformation des institutions de la CEEAC tout en espérant que cette restructuration ne soit pas un simple exercice de cosmétique institutionnelle. « Sur le plan des réalisations, l’IGAD a progressé dans la mise en place d’une architecture de paix et de sécurité efficace pour le règlement des conflits. En outre, des progrès louables ont été enregistrés dans les domaines de l’environnement, de la sécurité alimentaire et même des infrastructures ». Cette amplification différentielle des champs de l’intégration de l’intégration ne peut qu’apporter des résultats immanents à un tel procédé.

• L’Union du Maghreb Arabe : une CER en quête d’unité

En définitive, l’UMA renvoie l’image d’une CER résolument engagée dans ce qu’on nommerait une politique d’intégration minimale (PIM). « La région de l’UMA est confrontée à des défis d’instabilité politique, d’insécurité, de coopération limitée entre les États membres et de liens infrastructurels insuffisants. Pendant de nombreuses années, le fait que l’UMA avait une coopération limitée avec la Commission de l’UA a constitué un autre défi majeur. En guise de recommandation, les États membres de l’UMA doivent mettre en place des stratégies pour relever ces défis, notamment en collaborant étroitement avec d’autres CER pour tirer les leçons de leur expérience, comme la méthode d’autofinancement de la CEDEAO ». Au Maghreb région la moins intégrée du système d’intégration africaine, la lutte contre le terrorisme [par exemple, les questions sécuritaires et l’intégration y reposent] plutôt sur une approche nationale. Ce combat porte essentiellement sur des méthodes sécuritaires et sur des services de sécurité et de défense très solides, mais cette démarche solitaire n’est pas sans conséquence sur le plan continental et régional. Elle participe à « la désintégration continentale de la lutte contre le terrorisme, raison pour laquelle on peut se demander si finalement l’approche solitaire maghrébine n’est pas à l’origine du statu quo consécutif à la désintégration continentale de la lutte contre le terrorisme ? Au niveau régional et même inter régional, notons que la fragilité de la Libye fait de ce pays un centre névralgique du terrorisme et lorsque la coopération ou l’échange d’information entre État ne sont pas effectifs, il n’est pas exclu que les présumés terroristes puissent se déplacer dans la région sans être appréhendés [et même dans les régions voisines] ». Ce pessimisme porté par la situation actuelle de l’intégration de la région est susceptible d’évoluer positivement ou même négativement du fait de la volonté des États ou d’une démarche régionale.

Les États membres de l’UMA doivent mettre en place des stratégies pour relever ces défis, notamment en collaborant étroitement avec d’autres CER pour tirer les leçons de leur expérience, comme la méthode d’autofinancement de la CEDEAO

3. La réforme de l’UA : quelles perspectives de restructuration la réalisation des politiques au niveau des États membres

Dans la réalisation des politiques et des réformes « quand pouvoir, ressources et information sont largement distribués, la bonne gouvernance vise à assurer une coordination qui produira un mélange heureux de stabilité, de résilience, d’innovation et d’apprentissage »103. Une perspective indissociable, du contexte de l’UA, de l’implication et de la volonté des États membres dans l’acceptation et la mise en œuvre des recommandations de la réforme à leur niveau. Un optimisme à modérer par la prudence tant l’omni potentat des États membres est sans limite dans le système de l’UA (3.1) qu’on veuille s’arcbouter sur l’hypothétique volonté (3.2) de l’acteur unique à se soumettre à cet exercice, qui paradoxalement ou pas, est supposé conduire les pays vers et l’organisation vers la prospérité. 

• L’État membre : acteur et responsable unique de l’implémentation des politiques de l’UA

À l’échelle nationale la mise en œuvre de l’Agenda 2063 sollicite un contexte préalable, lequel est déterminé par ce même agenda On peut en déduire qu’au niveau national [régional et continental] la répartition des responsabilités dans la réalisation de l’Agenda 2063 est faite à partir du principe de subsidiarité qui voudrait que chaque [niveau de gouvernance] reçoive les compétences qu’elle peut le mieux réaliser en recherchant l’efficacité. Les États membres doivent adopter, intégrer l’Agenda 2063 et les plans décennaux de mise en œuvre connexes comme base pour l’élaboration de leurs visions et plans nationaux ; utiliser les structures de planification nationales pour le suivi et l’évaluation, les méthodologies, les systèmes et processus, les règles et règlements, les formes et les formats de mise en œuvre dans le cadre de l’exécution de l’Agenda 2063 ; élaborer les directives permettant aux différents intervenants de participer à la conception, à la mise en œuvre, au suivi et à l’évaluation ; veiller à ce que l’assemblée législative adopte l’Agenda 2063 comme plan directeur pour le développement social, économique et politique de l’Afrique pour les 50 prochaines années. L’Agenda 2063 insiste sur cette idée, car sa mise en œuvre demande, en priorité, de prendre un certain nombre de mesures, notamment dans les domaines des institutions et de l’économie, qui relèvent de la bonne gouvernance. Bien que les États membres aient choisi des instruments juridiques et des politiques, on assiste à un choix et une mise en œuvre différenciée des principes de bonne gouvernance susceptibles d’accompagner au préalable l’implémentation des politiques de l’UA.

Les États membres doivent adopter, intégrer l’Agenda 2063 et les plans décennaux de mise en œuvre connexes comme base pour l’élaboration de leurs visions et plans nationaux

L’engagement ferme de ces acteurs à l’application des politiques et instruments juridiques de l’UA demeure introuvable. La réforme de l’UA peut-elle y apporter un paradigme nouveau ? Un engagement indissociable à leur consentement sur les mesures à prendre et à mettre en œuvre pour accompagner les politiques. Ces dernières « doivent alors se fonder sur les principes clés de la bonne gouvernance que sont la redevabilité, la transparence, la participation ». La redevabilité peut s’entendre, d’une certaine manière, comme l’obligation de respecter les engagements dans la mise en œuvre et la réalisation des politiques de l’UA et d’en rendre des comptes. L’interdépendance entre CER et États membres nécessite « une meilleure facilitation apportée aux États membres pour leur permettre de mettre en œuvre les engagements régionaux » nationaux et continentaux. Mais « un mélange de manipulation, de dynamique de conservation et de blocage a souvent empêché les institutions [notamment l’UA] de jouer un rôle déterminant sauf quand les enjeux ne sont pas suffisamment importants pour soulever l’intérêt » des États membres. Quels que soient les principes évoqués au niveau mondial [continental ou régional], ils ne sauraient être utiles sans la présence d’une certaine cohérence interne pour les unités nationales et infranationales qui auront la tâche de les opérationnaliser. D’autre part, les États doivent honorer, leur engagement pour l’intégration en mettant fidèlement en œuvre les décisions prises aux niveaux national, régional et continental.

• L’hypothétique volontarisme des États membres comme facteur d’efficacité de la restructuration de l’UA

Dans le cadre de la réorganisation de l’UA, « le calendrier des réformes [ne] fut [pas] arrêté en ayant conscience que les défis auxquels les États membres devaient répondre, avaient une dimension de plus en plus universelle et exigeaient un dialogue» sincère avec tous les acteurs engagés dans la construction d’une Afrique prospère. Cette révision implique un examen dynamique des processus à travers l’Union et au sein des États où les activités seraient mises en œuvre, l’Union soutenant la cohérence et l’alignement des politiques dans les 55 États membres qui composent l’Union Africaine. Il serait difficile d’épiloguer sur une véritable réforme de l’UA sans que le niveau de l’État membre ne soit impliqué ou du moins ne fasse l’objet d’une critique prospective et objective. Cependant, les « priorités et leurs intérêts restent dictés par des stratégies et politiques nationales. Quant aux CER, une fois dotées de moyens, elles développent en priorité leurs instruments et politiques pour atteindre leurs objectifs sans se coordonner avec l’UA » ce sont des aspects dysfonctionnels que la réforme doit impérativement recadrer sachant qu’ils doivent aussi être prises en compte au niveau des États membres.

Il serait difficile d’épiloguer sur une véritable réforme de l’UA sans que le niveau de l’État membre ne soit impliqué ou du moins ne fasse l’objet d’une critique prospective et objective

Si l’impératif de restructuration s’est imposé à tous les niveaux de l’Union, il n’en demeure moins une certaine perplexité quant à l’acceptabilité par les États membres d’un débat décomplexé sur leur rôle dans la mise en œuvre des politiques sectorielles de l’UA et de l’Agenda 2063. Autrement dit s’ils ne sont pas clairement indiqués comme entités pleinement intégrée à la réforme quel résultat attendre de cette restructuration ? Cela est plus préoccupant que l’objectif de transformer l’UA en une organisation performante et efficace passe impérativement par la considération de tous ses niveaux de mise en œuvre des politiques et des indicateurs de performance comme le rapport sur la réalisation de l’Agenda 2063 ainsi que des politiques sectorielles phares de l’organisation. Le niveau critique étant celui des États membres où sont mis en œuvre les politiques et où la Commission est constamment confrontée à la souveraineté choisie des États membres.

Conclusion

Au regard des développements qui précèdent, il semble effectivement que l’UA est résolue à changer son image d’organisation inefficace qu’elle donne aux dires de certains africains et observateurs. Pour ce faire, elle a entamé une restructuration depuis 2017 visant à rendre l’organisation plus efficace en l’alignant sur l’Agenda 2063 politique de développement africaine pour les 50 prochaines années. La réforme concernera respectivement les organes de l’organisation panafricaine et les CER, qui présentent une variété de situations. On note celles qui avancent résolument vers l’intégration africaine, tandis que d’autres n’en sont même pas au niveau embryonnaire. Ce qui nous fait dire que nous sommes face à un modèle d’intégration différenciée.