La justice constitutionnelle en Afrique de l’Ouest : origines historiques et traditionnelles, IDEA International

Auteur : Yuhniwo Ngenge

Organisation affiliée : International

Type de publication : Article

Année de publication : 2016

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Si l’on passe outre les qualificatifs de « sombre », « hors de propos », « primitif » et « chaotique » si souvent associés à l’organisation politique du continent avant son découpage, l’Afrique précoloniale jouissait de solides structures politiques et de gouvernance. Cette architecture reposait sur des fonctions exécutives, législatives et judiciaires bien délimitées, ainsi que sur un système transparent d’équilibre des pouvoirs, d’État de droit et de prévention des abus de pouvoir par les dépositaires de l’autorité publique.

Les notions d’État de droit, d’équilibre des pouvoirs et de contrôle des abus de pouvoir impliquent l’existence d’une norme supérieure réglementant l’autorité politique et publique. Par conséquent, toute étude exhaustive de l’évolution historique de la justice constitutionnelle en Afrique de l’Ouest (ou ailleurs sur le continent) doit tenir compte de ces précédents précoloniaux.

L’Afrique de l’Ouest avant la colonisation

  • L’organisation et l’exercice du pouvoir politique

Les sociétés africaines précoloniales, tout en reconnaissant l’existence des fonctions exécutives, législatives et judiciaires dans l’architecture de la gouvernance politique, ne distinguaient pas nécessairement les différentes institutions ou postes exerçant ces fonctions. Par conséquent, ces divers offices et institutions (et les pouvoirs qui y étaient associés) étaient souvent exercés par une même personne – généralement un dirigeant traditionnel de haut rang – qui s’acquittait de ces charges par l’intermédiaire ou avec l’aide d’autorités et d’institutions traditionnelles. (…) dans la plupart des cas, les unités de gouvernement étaient constituées d’un roi, dirigeant suprême (jouissant de l’autorité suprême en matière législative, exécutive et judiciaire), d’un conseil privé et d’un conseil des aînés ou des chefs qui, dans certains contextes, supervisait les sous-divisions administratives du régime.

Ce type de structure organisationnelle prévalait principalement dans les sociétés dites de chefferie ou acéphales. (…) le Soudan occidental – à savoir l’Afrique de l’Ouest actuelle – offre le meilleur exemple d’une société de chefferie. Dans le pays yoruba du Nigéria précolonial par exemple, l’oba ou alafin (roi) dirigeait la structure organisationnelle de chaque ville yoruba et exerçait l’autorité gouvernementale suprême, sur les plans législatif, exécutif et judiciaire.

Sous son autorité, l’Oyo Mesi (conseil des chefs), dirigé par un basorun (Premier ministre), représentait la lignée non royale de la communauté yoruba. Le conseil exerçait une fonction de contrepoids aux pouvoirs du roi et assurait le lien entre le peuple et le palais. Venaient ensuite les chefs de districts ou baales, qui exerçaient des fonctions similaires. Les grands royaumes du Mali et de Songhaï, ainsi que les Fantis au Ghana et les Mossis au Burkina Faso sont d’autres exemples de communautés politiques du Soudan occidental fonctionnant sur un modèle de gouvernance politique similaire.

  • La régulation institutionnelle du pouvoir politique

En général, le droit coutumier non écrit servait de fondement normatif à l’exercice de tout pouvoir. Ce droit trouvait à son tour sa source dans une convention supérieure, non écrite, constituée de valeurs traditionnelles anciennes, de croyances et de normes culturelles développées et transmises oralement au fil des générations. Ces lois et valeurs ont été intégrées à l’identité commune et ont constitué avec le temps une norme de légitimité populaire immuable, collective et patrimoniale.

À cet égard, l’ordre normatif supérieur représentait la norme «constitutionnelle» à l’égard de laquelle toute action, décision ou loi du gouvernement était évaluée. Le dirigeant était donc responsable devant son peuple de l’application de lois développées dans le respect du patrimoine commun ; il/elle agissait uniquement en tant que représentant(e) de la communauté et en appliquait les lois, sans pouvoir imposer les siennes propres.

Le royaume précolonial du Dahomey (actuel Bénin) avait mis en place un système de contrôle encore plus institutionnalisé, dans lequel les lois émanant du roi ne devenaient juridiquement contraignantes qu’une fois approuvées par un conseil des ministres qui conservait le pouvoir de refuser les lois qu’il jugeait « impolitiques »

Cette construction – même si elle n’est pas formulée en termes de souveraineté populaire, d’État de droit, de gouvernance constitutionnelle, de contrat social, de séparation ou d’équilibre des pouvoirs – ressemble à celles que proposaient les philosophes classiques de la doctrine européenne du libéralisme du XVIIIe siècle, tels que Locke, Voltaire, Rousseau et Montesquieu.

Au cœur de la philosophie de ces penseurs, on trouve l’argument selon lequel les pouvoirs publics – exercés au nom du peuple qui reste souverain – ne sont pas soumis à l’arbitraire, et que des mécanismes de contrôle sont nécessaires pour maîtriser ou sanctionner toute violation de ce principe.

Nombreux sont les cas similaires dans l’ensemble des sociétés précoloniales d’Afrique de l’Ouest. Au Ghana précolonial, le roi du peuple akan présidait un empire extrêmement hiérarchisé dominant la majeure partie du sud du Ghana et des territoires bordant ses frontières à l’Est, et son pouvoir était sujet à des limites constitutionnelles. Un conseil d’érudits avait le pouvoir d’examiner des doléances et de destituer le roi s’il était reconnu coupable des charges qui lui étaient reprochées.

Le royaume précolonial du Dahomey (actuel Bénin) avait mis en place un système de contrôle encore plus institutionnalisé, dans lequel les lois émanant du roi ne devenaient juridiquement contraignantes qu’une fois approuvées par un conseil des ministres qui conservait le pouvoir de refuser les lois qu’il jugeait « impolitiques ». Au XIXe siècle, le royaume a mis en place une cour d’appel, dans le but de restreindre l’autorité absolue des seigneurs locaux sur les sujets du Dahomey.

Si l’on conçoit le contrôle juridictionnel ou la justice constitutionnelle comme une fonction relevant typiquement des organes judiciaires, en particulier des Cours ou Conseils constitutionnel(le)s et des Cours suprêmes, alors ces exemples correspondent sans doute à l’exercice, dans une certaine mesure, de la justice constitutionnelle ou du contrôle juridictionnel.

La justice constitutionnelle en Afrique de l’Ouest pendant la colonisation

Les colonies françaises étaient dirigées par un ministre des Colonies (basé à Paris) disposant de nombreuses prérogatives, notamment celle de légiférer par décret, et par un gouverneur général (son représentant dans les colonies) disposant de pouvoirs judiciaires « ne pouvant faire l’objet d’aucune forme de recours ». En effet, le gouverneur avait la possibilité d’empêcher des individus souhaitant remettre en cause un acte législatif ou exécutif de l’administration coloniale de saisir les tribunaux coloniaux.

Kwame Nkrumah, le premier président du Ghana indépendant, déclara dans les années 1950 que « dans un régime colonial, les pouvoirs judiciaire et exécutif ne font qu’un ». Les responsables ou administrateurs de district servaient d’intermédiaires entre les autorités centrales et locales pour faire appliquer les décrets pris par le ministre des Colonies et le gouverneur général. Cependant, cette relation dépassait celle de simple supérieur à subordonné, étant donné que les responsables ou administrateurs de district exerçaient les fonctions judiciaires et exécutives au niveau local.

L’organisation pyramidale et extrêmement centralisée des administrations coloniales a empêché l’émergence d’un système efficace de justice constitutionnelle capable de restreindre et de contrôler les actions exécutives et législatives des autorités coloniales : « l’État colonial était par excellence un État par le droit, et non un État de droit ». Par conséquent, la période coloniale a été marquée par l’absence de justice constitutionnelle, étant donné qu’aucun mécanisme (juridictionnel ou autre) ne permettait de veiller à ce que les autorités administratives coloniales se conforment à un ordre juridique supérieur. Toutes les approches précoloniales de l’État de droit et de la gouvernance constitutionnelle furent détruites dans les colonies françaises et diluées dans les territoires sous contrôle britannique.

La justice constitutionnelle en Afrique de l’Ouest contemporaine

  • L’après-indépendance : 1960–1989

Les mécanismes institutionnels mis en place pour assurer le contrôle juridictionnel dans de nombreuses constitutions effectives entre 1960 et 1989 varient en fonction de la puissance coloniale qui avait le contrôle du territoire. En Afrique francophone et anglophone, le pouvoir d’interpréter la Constitution ou de confirmer (ou non) la conformité des normes de catégorie inférieure vis-à-vis de la loi suprême était généralement confié à une ou plusieurs juridictions supérieures, qui exerçaient également la compétence en appel pour les autres questions de droit commun soulevées par les instances inférieures. Par exemple, lors de l’indépendance et durant la plus grande partie de la période allant jusqu’en 1990, en Afrique de l’Ouest francophone, seuls les juges constitutionnels de la Cour suprême, située au sommet de la hiérarchie judiciaire dans les nouveaux États, jouissaient de cette autorité.

L’organisation pyramidale et extrêmement centralisée des administrations coloniales a empêché l’émergence d’un système efficace de justice constitutionnelle capable de restreindre et de contrôler les actions exécutives et législatives des autorités coloniales

Les pays de common law (essentiellement anglo-saxons) ont adopté des dispositions similaires. Dans la plupart de ces juridictions – par exemple en Gambie (1970, article 93[1]), au Ghana et en Sierra Leone (1978, article 105) –, seule la Cour suprême avait compétence pour les questions relatives à la Constitution. Dans d’autres, comme le Nigéria, tant la Cour suprême que le tribunal de grande instance (High Court) (ou parfois la Cour d’appel) disposaient de cette prérogative.

Au contraire, des 11 pays lusophones ou francophones étudiés, seule une poignée de constitutions de cette période tenaient compte de manière exhaustive des droits humains, notamment le Cabo Verde (1980, articles 22-44), la Guinée-Bissau (1984, articles 24-45), le Sénégal (1960 et 1963, Titre II), le Togo (1963, Titre II) et la Guinée-Conakry (1982, Titre II). Les autres confiaient au Parlement la tâche de légiférer sur la question, ignoraient celle-ci totalement ou bien incluaient des références d’ordre général aux conventions internationales sur les droits humains : Côte d’Ivoire (1960, article 41), Mauritanie (1960, article 33 modifié jusqu’en 1985).

La seconde explication possible aux différences d’approche entre pays anglophones et francophones/lusophones tient au fait que les plaintes en matière de droits humains étaient traitées par les tribunaux ordinaires, et ce n’est que par la suite que ces systèmes, reconnaissant l’importance de ces plaintes, ont veillé à ce que les citoyens puissent directement saisir des instances spécialisées de la justice constitutionnelle.

  • Des années 1990 à nos jours

L’évolution historique de la justice constitutionnelle en Afrique de l’Ouest a connu une nouvelle phase de transformation lors des changements politiques à l’œuvre sur tout le continent dans les années 1990. Cela a été particulièrement flagrant dans les pays francophones, où des constitutions révisées ou entièrement nouvelles ont radicalement transformé l’architecture institutionnelle existante en matière de justice constitutionnelle.

Le principe de l’unité de juridiction, qui a caractérisé la décennie précédente, a largement cédé le pas au principe de dualisme des ordres juridictionnels. Par conséquent, la justice ordinaire, qui exerçait sa compétence en matière de justice constitutionnelle en vertu de l’autorité exclusive de la Cour suprême (section constitutionnelle) dans ce domaine, a perdu cette responsabilité. À sa place, des instances spécialisées sur le modèle kelsénien – désignées de manière variable comme cour ou conseil constitutionnel(le) – ont vu le jour, dotées de la compétence exclusive en matière de constitutionnalité.

Le cadre institutionnel de l’Afrique contemporaine est en grande partie le résultat de l’influence occidentale et est radicalement différent de l’architecture qui existait en matière de justice constitutionnelle juste avant le découpage du continent. Cependant, les valeurs et idéaux qui sous-tendent la notion de justice constitutionnelle – l’État de droit et le respect d’un ordre juridique supérieur – sont intrinsèquement restés les mêmes.

 

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