WATHI est allé à la rencontre d’Abdou Khadre Diop, un enseignant-chercheur sénégalais en droit public à l’Université virtuelle du Sénégal (UVS). Dans cette deuxième partie de l’entretien sur la situation des mécanismes régionaux de protection des droits de l’homme en Afrique, il évoque la crise de légitimité de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, la posture que celle-ci aurait pu adopter et les réformes dont elle pourrait faire l’objet.
Biographie : Docteur en Droit public des universités de Bordeaux en France et de Laval au Canada avec la spécialité droit international, Abdou Khadre Diop est enseignant-chercheur à l’Université virtuelle du Sénégal où il est également responsable de la Cellule des sciences juridiques et politiques. Dernièrement, il a mené des recherches sur le Droit international des droits de l’homme.
Entretien :
Dernièrement, beaucoup d’États ont retiré leur déclaration de reconnaissance de compétence de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples pour traiter les recours des particuliers, est-ce les manifestations d’une crise du système régional de protection des droits de l’homme ?
Il y a deux approches possibles pour analyser cette question d’actualité. Selon une première approche que nous qualifions de nihiliste, ce n’est pas une crise, mais plutôt une chose normale. Pour certains penseurs, il est tout à fait normal que des États, à un moment donné, se soient retirés d’une organisation internationale, parce que le retrait d’un acte unilatérale est monnaie courante en droit international, qui d’ailleurs, prévoit cette possibilité.
Pour preuve, la Convention de Vienne sur le droit des traités permet aux États qui ont ratifié une convention internationale de la dénoncer et par suite, de demander à se soustraire des obligations qui en résultent. Ceux qui pensent qu’il n’y a pas de crise estiment que c’est le propre des juridictions internationales de vivre des moments de frictions avec les États qui restent souverains en droit international. La Cour internationale de justice a même vécu ces moments avec des États. La France s’était retirée de la Cour internationale de justice en 1974 à la suite de l’affaire des essais nucléaires, de même que les États-Unis en 1986 suite à l’affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua.
La Cour européenne a connu un mouvement de contestation avec la Russie tout comme la Turquie qui, à un moment donné, avaient remis en cause la légitimité de cette juridiction . En septembre 2012, le Venezuela avait dénoncé la Cour interaméricaine et s’est retiré de sa juridiction l’année suivante en septembre 2013. Pour les tenants de cette approche nihiliste, les périodes de contestation constituent une étape où passent toutes les juridictions internationales pour devenir grandes. Du coup, vu la jeunesse de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, elle doit aussi passer par là pour pouvoir se solidifier.
Cependant, à notre avis, il y a bien une crise. On ne peut pas nier la crise de légitimité de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples pour deux raisons au moins qui ressortent de l’analyse des faits et des causes. Si on scrute les faits, dix (10) États ont fait la déclaration de reconnaissance de compétence sur les trente et un (31) qui ont ratifié le Protocole de Ouagadougou créant la Cour, pour cinquante-cinq (55) États membres de l’Union africaine.
Entre mars 2016 et avril 2020, quatre (4) parmi les 10 États qui avaient ouvert le prétoire de la juridiction continentale aux particuliers ont retiré leur déclaration de reconnaissance de compétence : Bénin, Côte d’Ivoire, Rwanda et Tanzanie. Ce qui veut dire qu’en l’espace de 4 ans, la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples a perdu 40% de son soutien, alors que le contentieux commençait à devenir important à son niveau
Autrement dit, 10 États permettent aux individus et aux ONG qui se trouvent sur leur territoire de pouvoir les attaquer devant la Cour. Entre mars 2016 et avril 2020, quatre (4) parmi les 10 États qui avaient ouvert le prétoire de la juridiction continentale aux particuliers ont retiré leur déclaration de reconnaissance de compétence : Bénin, Côte d’Ivoire, Rwanda et Tanzanie. Ce qui veut dire qu’en l’espace de 4 ans, la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples a perdu 40% de son soutien, alors que le contentieux commençait à devenir important à son niveau. À l’analyse de ces faits, on ne peut pas nier l’existence d’une crise.
D’un autres côtés, à l’analyse des causes de cette vague de retrait de la déclaration de reconnaissance de compétence, l’on se rend compte que les États concernés reprochent à la Cour de mal dire le droit, d’aller au-delà de ses compétences et de porter gravement atteinte à leur souveraineté. Les raisons qu’ils ont avancées sont très fortes et ne peuvent que mettre la Cour dans une situation malaisée. Nous pouvons brièvement les présenter pour les 4 États concernés.
Dans l’affaire Victoire Umuhoza Ingabiré, le Rwanda, premier État à avoir retiré sa déclaration d’acceptation de compétence le 1er mars 2016, reproche à la Cour de recevoir la demande d’une personne, un opposant politique en l’occurrence, accusé par ailleurs de génocide. On sait à quel point la question du génocide est sensible au Rwanda.
Mais la Cour a refusé de suivre le Rwanda sur cette voie, et ce dernier décida de retirer sa déclaration de reconnaissance de compétence
L’argument du Rwanda procède de la logique de l’indignité que l’on retrouve en droit des réfugiés, qui autorise à exclure du statut de réfugié les personnes jugées indignes de la protection qui s’y attache et d’éviter que la reconnaissance de ce statut permette aux auteurs de certains crimes graves d’échapper à leur responsabilité pénale.
Ainsi, cette personne accusée de génocide ne peut pas se prévaloir d’un recours devant la Cour, et le Rwanda demande à celle-ci de faire une audience spéciale pour discuter de la question. C’est un argument quelque peu biaisé parce que les droits de l’homme, doivent pouvoir bénéficier à tout le monde, même une personne accusée de crimes graves a des droits, y compris celui de faire attendre sa cause et discuter de son bienfondé devant une juridiction. Mais la Cour a refusé de suivre le Rwanda sur cette voie, et ce dernier décida de retirer sa déclaration de reconnaissance de compétence.
Le deuxième retrait de déclaration de reconnaissance de compétence fait par la Tanzanie, a été assez révélateur d’une crise d’autant plus que ce pays abrite le siège de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples. Dans l’affaire Ally Rajabu, un condamné à mort tanzanien, la Tanzanie reproche à la Cour de violer son autonomie constitutionnelle par le fait qu’elle lui ordonne d’abolir la peine de mort, pourtant inscrite dans la Constitution tanzanienne.
De l’avis de la Cour, la peine de mort est contraire à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples qui consacre le droit à la vie. Pour la Tanzanie, il n’appartient pas à la Cour de définir ce qui doit être inscrit ou soustrait de sa Constitution, et qu’en agissant de la sorte, la Cour en a fait trop et est allée au-delà de ses compétences. Le 21 novembre 2019, l’État tanzanien envoie à l’Union africaine une notification de retrait de sa déclaration de reconnaissance de compétence.
Le troisième pays à avoir retiré sa déclaration de reconnaissance de compétence de la Cour est le Bénin. Dans un premier contentieux portant sur l’application du droit des affaires, notamment le droit de l’OHADA (Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires), le Bénin avait reproché à la Cour de s’être prononcée sur une affaire qui ne relève pas de sa compétence parce qu’il existe une juridiction spécialisée en la matière, en l’occurrence la Cour commune de justice et d’arbitrage de l’OHADA.
Pour la Tanzanie, il n’appartient pas à la Cour de définir ce qui doit être inscrit ou soustrait de sa Constitution, et qu’en agissant de la sorte, la Cour en a fait trop et est allée au-delà de ses compétences
Selon le Bénin, en acceptant de traiter la plainte du requérant, la Cour a dépassé sa compétence. Quant à la Cour, elle affirme tenir sa compétence du fait que la cause soumise à elle comportait des aspects liés aux droits de l’homme. Cette affaire a été annonciatrice des premières frictions entre le Bénin et la Cour, et atteindront leur paroxysme avec l’affaire Sébastien Germain Marie Aikoué Ajavon.
Il s’agit d’un opposant béninois qui avait saisi la Cour parce qu’on lui avait refusé sa participation aux élections locales, en application d’une décision de justice qui l’avait condamné. Par une ordonnance en mesures provisoires, la Cour ordonne à l’État béninois de sursoir l’exécution du jugement rendu contre le requérant, et de l’autoriser à participer aux élections, en attendant qu’elle examine la requête au fond.
Pour la Côte d’Ivoire, il n’appartient pas à la Cour de décider celui qui peut être candidat ou non à des élections nationales. Cette question est du domaine du droit national constitutionnel et électoral, et en dernier ressort, la Cour constitutionnelle ivoirienne reste la seule juridiction habilitée à arrêter la liste des candidats
Convaincu que la Cour en a fait trop en voulant prendre une décision sur l’éligibilité d’un candidat à des élections nationales, le Bénin dépose auprès de la juridiction continentale, le 25 mars 2020, l’instrument de retrait de la déclaration de reconnaissance de compétence.
Le dernier pays qui a retiré sa déclaration de reconnaissance de compétence en avril 2020 est la Côte d’Ivoire, à la suite de l’affaire Guillaume Kigbafori Soro. En effet, la Cour africaine avait ordonné à l’État ivoirien, par une ordonnance en mesures provisoires en date du 22 avril 2020, de sursoir à l’exécution du mandat d’arrêt émis contre le requérant, de l’intégrer dans le processus électoral et lui permettre d’être en mesure de participer aux élections présidentielles, en attendant qu’elle examine la requête au fond.
Pour la Côte d’Ivoire, il n’appartient pas à la Cour de décider celui qui peut être candidat ou non à des élections nationales. Cette question est du domaine du droit national constitutionnel et électoral, et en dernier ressort, la Cour constitutionnelle ivoirienne reste la seule juridiction habilitée à arrêter la liste des candidats.
Toutes ces quatre affaires démontrent à suffisance qu’il existe une crise de légitimité, manifestée par une sorte de désamour entre des États africains protecteurs de leur souveraineté, et la Cour qui se veut être une juridiction activiste en matière de protection des droits de l’homme.
Quelle posture, la Cour devrait-elle adopter pour s’éviter une fragilisation irréversible ?
Essayons de confronter les arguments des États contre l’attitude de la Cour pour pouvoir dégager la direction qu’elle pourrait suivre. Relativement aux États, on devrait prêter beaucoup plus d’attention aux arguments qu’ils développent et ne pas s’arrêter à un premier niveau d’analyse consistant à dire qu’ils sont tout simplement jaloux de leur souveraineté.
Prenons l’exemple du contentieux des candidats aux élections. À quelques semaines avant l’ élection présidentielle en Côte d’Ivoire, la Cour sort une ordonnance où elle demande d’intégrer Guillaume Soro dans la liste des candidats en attendant le traitement de l’affaire au fond.
Pour le Bénin, encore quelques semaines avant les élections locales, la Cour demande à l’État de suspendre la tenue du scrutin jusqu’à ce qu’elle rende une décision sur l’affaire. Le problème est que la décision finale de la Cour ne sera pas rendue en temps utile, elle peut intervenir entre un ou deux ans après sa saisine. En réalité, n’étant pas une juridiction permanente et ne se réunissant que par session, la Cour africaine accuse, trop souvent, du retard pour rendre une décision définitive.
La Cour aurait dû prendre en compte les contraintes liées à l’organisation des élections. Le processus électoral dure des années avant d’arriver à l’élection proprement dite. Les élections engagent les finances de l’État, mobilisent ses ressources humaines et matérielles, et ralentissent par moment les activités économiques.
En général, il y a un lourd budget prévu pour l’organisation des élections, qui à quelques jours avant la tenue du scrutin, est exécuté à 90%. Par ailleurs, les États ont d’autres urgences à gérer, qui ne sont pas moins importantes que des élections. Il s’y ajoute qu’ils sont tenus par des obligations internationales. Au niveau de la CEDEAO par exemple, il y a un moment dans lequel on ne peut plus revenir sur le processus électoral. Pour les États membres de cette organisation sous régionale, à six mois avant les élections, rien ne peut plus être modifié, et c’est à quelques semaines avant la tenue du scrutin que la Cour africaine a demandé aux États béninois et ivoirien, de refaire autrement le processus électorale préalablement défini.
Au regard de toutes ces considérations, les États ne peuvent que s’étonner de voir une juridiction internationale, leur ordonner de suspendre le tenue des élections comme prévues et d’attendre qu’elle rende une décision sur le fond pour voir si le processus électoral respecte ou non les droits de l’homme. Nous pensons que c’est surréaliste et irréalisable, et les États n’accepteront pas d’attendre le délibéré d’une Cour, qui ne se réunit que par session, pour organiser des élections.
La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples doit avoir la posture d’un juge international comme la Cour internationale de justice ou la Cour européenne des droits de l’homme
Une juridiction, continentale de surcroît, doit asseoir sa légitimité dans sa capacité de persuasion par la qualité de l’argumentation, à travers ce que l’on appelle « bien dire le droit ». C’est d’autant plus important que si la Cour dit mal le droit, les États trouveront toujours des moyens de démontrer ses insuffisances et d’aller vers sa fragilisation ; on l’a vu avec des juridictions sous régionales en Afrique, notamment le Tribunal de la Communauté de Développement de l’Afrique Australe.
Encensée par les sociétés civiles et les ONG, cette juridiction s’est versée dans leur logique d’activiste, allant jusqu’à rendre des décisions parfois empreintes d’activisme ; ce qui a conduit à sa fragilisation au niveau sous régional. Nous devrions éviter que cela arrive à la juridiction continentale, et il faudrait le dire à juste raison ; une juridiction internationale n’est pas un organe de la société civile, ni une ONG, encore moins un activiste des droits de l’homme. Elle est juge de l’équilibre entre d’une part, les objectifs humanistes de protection des droits de l’homme et de pacification de la société internationale, et d’autre part, les impératifs de souveraineté, d’ordre public et d’intérêt général.
La Cour africaine des droits de l’homme et des peuples doit avoir la posture d’un juge international comme la Cour internationale de justice ou la Cour européenne des droits de l’homme. Elle doit être juge de l’équilibre entre les impératifs de souveraineté et les exigences de protection des droits de l’homme, dont il devra mettre sur la balance pour pouvoir bien dire le droit. Et c’est le problème que nous avons avec cette jurisprudence activiste récente de la Cour. Si elle continue sur cette voie, nous devons craindre que les États demandent sa suppression. Il vaut mieux la réformer avant d’arriver au stade de sa disparition.
Comment analysez-vous le refus d’un bon nombre d’États à faire la déclaration de reconnaissance de compétence de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples pour traiter les requêtes des particuliers ; individus et ONG ?
Ce n’est forcément pas un refus à notre avis. Nous pensons plutôt qu’il y a une absence d’intérêt pour ces États, à faire une telle déclaration, et cela peut être dû à des raisons socio-psychologiques et politiques. Du point de vue socio-psychologique, on peut dire que les États africains sont très frileux quant à la mise en place d’une juridiction continentale ; ils l’ont démontré lors de l’adoption la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples en 1981.
Dans l’Afrique traditionnelle, la vocation de la justice n’est pas de trancher des litiges, mais plutôt de les dénouer. Le dénouement d’un litige, sous l’arbre à palabres, préserve les liens sociaux, les rapports familiaux et de bon voisinage
En son temps, au lieu d’une juridiction qui serait chargée d’interpréter les dispositions de la Charte et de veiller à leur application, les États africains avaient préféré la solution d’une Commission sans réel pouvoir de contrainte, qui ne serait qu’un organe de règlement des différends à l’amiable. En quelque sorte, c’est le mécanisme traditionnellement africain de l’arbre à palabres qui a été préféré au moment de la création du système africain de protection et de promotion des droits humains.
D’ailleurs, comme l’ont dit certains spécialistes, dont le juriste sénégalais Adama Dieng qui a servi aux Nations Unies, « en Afrique, on n’aime pas aller au tribunal. Parce qu’aller au tribunal, c’est se disputer et non discuter ». Or, la tradition africaine est de discuter et non pas se disputer. Dans l’Afrique traditionnelle, la vocation de la justice n’est pas de trancher des litiges, mais plutôt de les dénouer. Le dénouement d’un litige, sous l’arbre à palabres, préserve les liens sociaux, les rapports familiaux et de bon voisinage.
Cette perception de la justice peut expliquer du point de vue socio-psychologique, l’engouement modéré des États africains quant à ouvrir le prétoire de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples à leurs ressortissants.
Du point de vue politique, deux éléments pourraient être mis en avant. D’une part, certains États, conscients des faiblesses structurelles de leur système juridique (insuffisance quantitative ou qualitative des institutions judiciaires et autres organes de protection des droits de l’homme), préfèrent de bonne guerre, mettre en adéquation leur droit interne avec les exigences de la Charte, avant de faire la déclaration de reconnaissance de compétence. Ils se disent que s’ouvrir à la Cour sans faire au préalable les réformes judiciaires nécessaires, c’est donner l’occasion d’être constamment attaqués par des citoyens et fréquemment condamné par la juridiction continentale.
D’autre part, la vague de retraits de ces dernières années dont 4 États sur les 10 qui avaient initialement fait la déclaration de reconnaissance de compétence, renforce le sentiment de méfiance des États et décourage ceux qui, peut-être, avaient la volonté de franchir le pas.
Enfin, pour certains États, on pourrait penser qu’il y a une absence de volonté de leur part à ouvrir le prétoire de la Cour à leurs citoyens. Ils sont prompts à signer et à ratifier des traités, sans jamais aller jusqu’au bout de leurs engagements internationaux afin de permettre que leur responsabilité puisse être engagée. Pour toutes ces raisons, on peut aujourd’hui se demander s’il ne faut pas aller vers une réforme en profondeur du système africain de protection des droits de l’homme.
Quelles sont, selon vous, les réformes envisageables pour renforcer les instruments et mécanismes régionaux de protection et de promotion des droits de l’homme en Afrique ?
C’est un chantier très laborieux quand on doit parler de la réforme du système de manière générale. Une des choses les plus importantes est d’abord l’harmonisation au niveau des organes et institutions éclatés, pour avoir une vision claire et un schéma unifié du système. La démultiplication des organes que sont la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples à Banjul, le Comité africain d’experts sur les droits de l’enfant à Addis-Abeba et la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples à Arusha, ne permet pas de rationaliser les dépenses et éclate le budget déjà très insuffisant.
C’est un premier pas à franchir, et sur lequel nous invite le projet de fusion de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples et la Cour de justice de l’Union africaine, qui est encore en cours. L’harmonisation par la création d’un organe juridictionnel doté de pouvoirs qu’il faut est l’un des premiers aspects des réformes envisageables.
Il n’y a que le Président de la Cour et un greffier qui restent sur place, tous les autres juges se rendent à la juridiction par intervalle de 3 à 4 moi. C’est pourquoi la bonne administration de la justice par la Cour pose problème, parce qu’elle ne répond pas aux exigences de célérité et de rendre des décisions dans des délais raisonnables
En second lieu, on pourrait envisager d’avoir une juridiction continentale permanente. En effet, une bonne administration de la justice nécessite des ressources humaines qualifiées qui travaillent en permanence dans la juridiction concernée. Actuellement, la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples n’est pas une juridiction permanente. Pour rendre la justice sur une affaire donnée, les juges ne se réunissent que par sessions.
Il n’y a que le Président de la Cour et un greffier qui restent sur place, tous les autres juges se rendent à la juridiction par intervalle de 3 à 4 moi. C’est pourquoi la bonne administration de la justice par la Cour pose problème, parce qu’elle ne répond pas aux exigences de célérité et de rendre des décisions dans des délais raisonnables.
À part la contestation politique qui malheureusement aboutit au retrait de la déclaration de reconnaissance de compétence, les États condamnés à tort ou à raison n’ont aucun autre moyen de recours pour contester la décision rendue par la Cour
Paradoxalement, la Cour sanctionne bien souvent des États pour manquement aux exigences de délais raisonnables, alors même qu’à son niveau elle s’en trouve confrontée. Avec un personnel qualifié qui travaille en permanence, on peut espérer avoir des décisions bien argumentées avec toute la qualité rédactionnelle requise.
L’autre aspect que nous trouvons également important est celui d’avoir un système d’appel au niveau de la Cour africaine. En effet, à part la contestation politique qui malheureusement aboutit au retrait de la déclaration de reconnaissance de compétence, les États condamnés à tort ou à raison n’ont aucun autre moyen de recours pour contester la décision rendue par la Cour.
Ils sont tentés d’aller vers l’affrontement avec la Cour à chaque fois qu’ils ne sont pas d’accord avec ses décisions ; c’est ce qui s’est passé avec les 4 États déjà évoqués. L’appel permet de répondre à un principe déjà bien connu au plan national ; celui du double degré de juridiction. Ainsi, lorsque les États auront le sentiment que le droit n’a pas été bien dit, ils pourront faire un recours en appel pour rediscuter de la question au lieu d’aller directement en confrontation avec la Cour.
Voilà quelques aspects des réformes souhaitables pour améliorer le système africain de protection et de promotion des droits de l’homme. La réflexion peut être approfondie pour élargir davantage ces réformes à l’ensemble du système.
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